Osservatorio Strategico Mediterraneo Allargato

Abstract

Il Piano Mattei è un progetto del governo Meloni volto ad aumentare l’influenza dell’Italia in Africa. Si pone, fra gli altri, due obiettivi a lungo termine: da una parte, consolidare l’approvvigionamento energetico della Penisola, rendendola uno snodo fondamentale per l’intera Europa, dall’altra eliminare le cause di fondo dell’emigrazione, sebbene i potenziali risultati su questo punto restino ancora vaghi. Animato da uno spirito di cooperazione paritaria fra lo Stato italiano e i soggetti africani, il Piano si esplica in una serie di interventi in sei settori chiave: istruzione, sanità, acqua, agricoltura, infrastrutture e, appunto, energia. Nonostante le sue ambizioni, il successo definitivo del Piano rimane incerto. Quest’ultimo dipenderà da numerosi fattori, fra cui la capacità di attirare investimenti privati, l’incentivo dell’ownership degli Stati partner, un efficace coordinamento con l’Unione Europa e altre istituzioni multilaterali e, in ultima istanza, un compiuto coinvolgimento del “Sistema-Paese” nella sua interezza e non solo dal punto di vista politico-istituzionale.

Introduzione

Il “Piano strategico Italia-Africa”, definito dal legislatore stesso “Piano Mattei”, è un progetto che mira a rafforzare la penetrazione politica e strategica italiana nel continente africano.[1] Il Piano, oltre a testimoniare il rinnovato interesse della Penisola per una regione sempre più rilevante come l’Africa, è tanto centrale nella politica estera dell’attuale esecutivo che la stessa Giorgia Meloni l’ha descritto come «il più significativo progetto strategico in ambito geopolitico» per l’Italia.[2] L’enfasi politico-mediatica sul progetto è tale da rendere questo Governo quello che ha investito di più sul “Continente Nero” sin dal dopoguerra.[3]

Le linee guida del Piano sono state esplicitate dalla stessa presidente del Consiglio durante il “Vertice Italia-Africa” tenutosi a Roma il 28-29 gennaio 2024, summit in cui erano presenti rappresentanti di 46 stati africani su 54, la maggior parte dei quali al livello di Capo di Stato o di Governo, nonché le massime cariche di diverse istituzioni multilaterali quali l’Unione Europea (UE), l’Unione Africana (UA) e le Nazioni Unite (ONU).[4] Il Piano si articola nella promozione di progetti di cooperazione politica ed economica in sei macroaree tematiche, ognuna con diverse finalità di intervento: istruzione/formazione, sanità, acqua, agricoltura, energia e infrastrutture, sia fisiche che digitali.[5] In particolare, in questo periodo iniziale il programma si basa sulla realizzazione di nove progetti in altrettanti paesi dell’area nordafricana (Algeria, Egitto, Tunisia e Marocco) e subsahariana (Costa d’Avorio, Etiopia, Kenya, Mozambico e Repubblica del Congo).[6]

Tuttavia, rimane difficile quantificare in questa prima fase l’effettiva grandezza del Piano perché, nelle intenzioni del Governo, esso dovrà seguire una «logica incrementale», ovvero rimane aperto alla possibilità di espansione nel numero di Paesi coinvolti, nelle linee di azione e nella dimensione dei progetti[7]. Tutto ciò sarà reso possibile grazie alla partecipazione costante di attori privati e istituzionali, sia italiani che africani.[8] Questo suo carattere fluido, ispirato a un approccio bottom-up, riflette le intenzioni dei promotori di fondare il Piano sulla «cooperazione da pari a pari, lontana da qualsiasi tentazione predatoria», di non pensarlo quindi come «una scatola chiusa, da imporre e calare dall’alto», bensì come «una piattaforma programmatica aperta alla condivisione e alla collaborazione con le Nazioni africane, sia nella fase di definizione sia in quella di attuazione dei singoli progetti».[9] In linea con questo spirito, il Piano prende il nome di Enrico Mattei, senza dubbio l’uomo di Stato che per primo comprese in Italia la necessità di abbandonare la logica imperialista alla luce del rapido cambiamento dei rapporti fra Nord e Sud del mondo.[10]

Tuttavia, a più di un anno di distanza dalla presentazione del Piano, appare opportuno analizzarne oggi l’andamento, alla luce anche di un quadro geopolitico continentale sempre più complesso, dovuto alle tattiche d’influenza ibride di potenze imperialiste come la Russia e la Cina.[11] Non deve inoltre essere tralasciato il protagonismo regionale di alcuni soggetti emergenti, come la Turchia.[12] In un mondo in cui l’ordine multilaterale è messo in discussione da una pluralità di attori sempre più assertivi e ostili, è necessario valutare non solo se la quantità delle risorse allocate, la natura dei progetti e la scelta delle nazioni coinvolte sia funzionale agli interessi nazionali, ma anche capace di produrre quella crescita economica e sociale nei Paesi partner che il Legislatore stesso indica come massimo obiettivo del Piano.[13]

Un posticino al sole

Nonostante il ritrovato attivismo del Governo Meloni, le relazioni fra l’Italia e il continente africano ricoprono una certa rilevanza nella vita politica nazionale sin dai decenni immediatamente successivi all’Unità. Già Francesco Crispi vedeva nell’espansione coloniale e navalista uno strumento fondamentale per aumentare il prestigio e l’influenza del neonato Stato.[14] Non a caso l’ideologizzazione della proiezione mediterranea fatta da intellettuali spesso organici al potere come D’Annunzio o Carducci fungeva anche come giustificazione delle ambizioni imperialiste in Africa.[15] Sarà, però, soprattutto il Fascismo a rendere la politica coloniale un aspetto centrale della vita pubblica italiana, in quanto plastica realizzazione del progetto propagandistico-strategico del “Mare Nostrum”.[16]L’espansione territoriale rappresentava inoltre per il regime un potente strumento di consenso interno, in linea con la sua natura bellicistica e imperialista.[17] Per dare un dato quantitativo, negli anni immediatamente successivi alla guerra d’Etiopia il Fascismo arrivò a investire quasi un terzo delle spese nazionali annue nei possedimenti africani, in uno slancio colonialista anacronistico considerando la coeva crisi degli altri imperi europei.[18] Tuttavia, nonostante i voli retorici e l’impegno economico, l’Italia mussoliniana non raggiungerà mai un ruolo compiuto nella regione, dimostrandosi confusa riguardo la definizione politico-programmatica dell’espansione oltremare[19]. Anche gli altri apparati dello Stato non seppero adattarsi adeguatamente al nuovo contesto, come le forze armate, che non svilupparono mai una cultura militare idonea per lo scenario coloniale.[20]

            Questa tradizione, per quanto controversa, non poteva non essere recuperata negli anni della Repubblica. Specialmente in seguito all’adesione all’ONU (1955) e alla Crisi di Suez (1956), l’Italia si caratterizzava per essere l’unico Paese europeo al contempo atlantista e anticoloniale, diventando così il partner privilegiato degli Stati Uniti nel Mediterraneo.[21] Sono gli anni in cui la cosiddetta ambizione “neo-atlantica”, basata sull’incontro fra il sostegno al blocco statunitense e le proiezioni mediterranee, assurge a principale politica estera durante la seconda fase del Centrismo, considerate le scarse capacità militari italiane e il rifiuto post-bellico dell’aggressività imperialista. Sin da subito quest’ispirazione viene declinata su basi socioeconomiche e culturali, incentivando diversi programmi (come il “Piano Pella” e il “Piano Fanfani”) in cui il modello cooperativo e paritario rimase sempre l’aspetto centrale.[22] Il “neo-atlantismo”, così definito, troverà proprio in Enrico Mattei uno dei suoi massimi interpreti. Attraverso la “diplomazia delle risorse” il fondatore dell’ENI non solo riuscirà a realizzare l’agognata autonomia energetica, vitale negli anni del Miracolo Economico, ma anche a rilanciare il ruolo dell’Italia nello scacchiere nordafricano e mediorientale dopo i disastri fascisti.[23] L’azione dell’industriale democristiano fu così dirompente da lasciare un’eredità ancora fortemente sentita sia in Italia che nei suoi storici Stati partner nonostante i decenni passati dalla sua scomparsa.[24]

Un’eredità ritrovata?

Il Piano Mattei si inserisce quindi in terreni ben seminati della politica estera italiana, e anche l’afflato paritario e cooperativo che lo caratterizza recupera lo spirito delle più recenti iniziative italiane in Africa. Per esempio, già nel 2014 la cooperazione allo sviluppo venne resa la componente basilare della politica estera italiana.[25] Nel 2020, viene pubblicato dal MAECI un programma di partenariato con l’Africa, in cui si sottolinea sia la natura prioritaria del Continente per gli interessi nazionali, per le stesse ragioni individuate dal Piano Mattei (potenzialità economiche, demografiche ed energetiche temperate da criticità politiche, securitarie e ambientali), sia il desiderio di costruire una «partnership paritaria […] superando così la tradizionale visione donatore-beneficiario».[26]

È evidente, pertanto, come il progetto approntato dal Governo Meloni non sia del tutto inedito come spesso sbandierato, bensì abbastanza coerente con le tradizionali politiche italiane in Africa. Questa caratteristica, sebbene celata dal Governo, è in realtà una risorsa importante per un’efficace realizzazione del Piano, e potrebbe garantirgli un’affidabile credibilità a lungo termine.[27] Tuttavia, questa sottaciuta continuità emerge ugualmente in numerosi ambiti del progetto. Per esempio, persino la selezione dei Paesi coinvolti, così sbilanciata sulla regione nordafricana (solo cinque dei nove Stati inclusi appartengono all‘area subsahariana), manifesta la storica proiezione italiana sulla sponda meridionale del Mediterraneo.

Nonostante la suddivisione in aree tematiche, è possibile rintracciare due finalità strategiche di fondo del Piano. Da una parte, ampliare l’influenza geoeconomica dell’Italia nel continente, soprattutto grazie alla politica energetica, dall’altra cercare di contenere i crescenti flussi migratori mediante iniziative volte a far crescere economicamente i Paesi riceventi, sia dal punto di vista del capitale umano che delle infrastrutture fisiche.[28] Se il secondo obiettivo è in linea con il mandato elettorale dell’attuale maggioranza, il primo rappresenta un altro elemento di contatto fra il progetto meloniano e il percorso già tracciato sin dall’epoca di Enrico Mattei.

Quest’ultima ambizione, basandosi su fondamenta ben consolidate, può vantare degli interventi più compiuti e sostenuti anche da soggetti terzi al Governo italiano, mentre il fine politico di ridurre le migrazioni pare di difficile raggiungimento.[29] Su questo punto pesano non solo la natura complessa e multifattoriale del fenomeno migratorio, ma anche la trascuratezza assegnata alle principali aree di origine dei flussi, come l’Africa occidentale, e l’impatto principalmente indiretto che le misure proposte avranno in materia (va inoltre sottolineato che, nel breve termine, non ci sono forti evidenze che suggeriscano una correlazione fra sviluppo economico e diminuzione dell’emigrazione).[30]

Del resto, la maggiore pregnanza della componente energetica è evidenziata dal fatto che, se l’energia è un esplicito pilastro del Piano, il tema delle migrazioni risalta solo fra le righe dei documenti programmatici o delle dichiarazioni politiche. Sul primo punto, è il Legislatore stesso che, in merito alla proiezione geostrategica, ricorda come «nel quadro di una complementarità di Europa e Africa dal punto di vista energetico – la prima carente di fonti energetiche e la seconda di risorse finanziarie e competenze tecniche – ad avviso del Governo la fortunata posizione geografica dell’Italia può renderla il naturale hub di approvvigionamento di energia per l’intera Europa».[31]

È forse proprio negli interventi energetici che si palesa di più quello spirito paritario che anima il Piano. Su questo tema, infatti, l’obiettivo principale non è sfruttare economicamente i giacimenti oppure costruire dei semplici impianti estrattivi, ma cercare di promuovere gli investimenti nelle energie rinnovabili, conformemente all’Agenda 2030, e cercare di creare filiere sostenibili per costruire un’effettiva autonomia in merito.[32] È qui palese l’influsso della mission storica dell’Eni, antico agente d’influenza dell’Italia nel continente africano (e non a caso già operativo in otto dei nove Paesi pilota)[33] e recentemente ribadita dall’attuale amministratore delegato Claudio Descalzi:

L’idea di Eni è quella di rinunciare a un po’ di profitto per creare valore per la comunità. In Africa tutti hanno cercato petrolio, perché si esporta facilmente. Noi abbiamo cercato anche e soprattutto gas, perché abbiamo deciso di svilupparlo per i mercati domestici, così da dare energia al territorio […] Abbiamo iniziato la trasformazione della società otto anni fa e abbiamo investito più di 7 miliardi di euro in tecnologie per le rinnovabili […] Rinunciamo a un po’ di profitti, investiamo sulle infrastrutture locali, li aiutiamo a lasciare il carbone e le biomasse, che nell’Africa subsahariana uccidono 350.000 persone all’anno. Questo nostro modo di agire ha creato una porta, un dialogo, un rapporto di reciproca credibilità.[34]

Infatti, forse fra tutti gli interventi pilota quello meno segnato dall’approccio occidentalista di cooperazione allo sviluppo è proprio quello demandato all’Eni e riguardante la produzione di biocarburanti in Kenya, iniziativa volta a finanziare una filiera produttiva estremamente innovativa con un indotto diversificato tra più settori, dallo sfruttamento di terreni agricoli marginali o degradati fino alla raffinazione industriale.[35]

Un necessario contrappunto

Oltre all’Eni, il coinvolgimento di altri attori con un trascorso regionale consolidato è altrettanto fondamentale. Va sottolineato infatti che uno dei fattori determinanti per il successo del Piano sarà la capacità del Governo di mobilitare tutte le energie dell‘Italia in quanto “Sistema-Paese” e non soltanto come mero aggregato di attori pubblici; lo stesso vale anche per la partecipazione dei partner africani, senza tralasciare il potenziale impatto delle istituzioni multilaterali come l’UE.[36] La necessità di integrare più soggetti in maniera flessibile è riconosciuta anche dai promotori come uno degli elementi vitali del progetto, ma la sua concreta implementazione dovrà essere valutata in un secondo momento.[37] Tuttavia, è solo tramite un simile approccio che le aspirazioni egualitarie e cooperative del Piano potranno realizzarsi, creando le basi per l’ambita ownership dei soggetti locali che già da un decennio è posta al centro dell’azione italiana nei confronti del “Continente Nero.”[38] 

Tale consapevolezza si palesa fortunatamente nella strutturazione delle fonti di finanziamento aggiuntive. Infatti, il Governo, ben riconoscendo l’inadeguatezza degli attuali stanziamenti, ha già immaginato dei canali alternativi, in linea con la «logica incrementale» posta alla base del Piano. In particolare, sono stati individuati due strumenti principali. Da una parte, un fondo speciale multilaterale, il “Mattei Plan and Rome Process Financing Facility”, dall’altra un apposito fondo bilaterale acceso presso la Banca Africana di Sviluppo (BAS), il “Piano Mattei co-financing and technical assistance arrangement”. Quest’ultimo si compone di un accordo specifico fra Italia e BAS, il “co-financing arrangement”, e di un fondo fiduciario bilaterale.[39]

Inoltre, a questi strumenti si affiancherà una piattaforma di co-investimento, la “Growth and Resilience platform for Africa” (GRAF), su iniziativa di Cassa Depositi e Prestiti, volta alla canalizzazione di investimenti privati, sia da parte di aziende che di enti no-profit, proprio al fine di aumentare «la capacità del Sistema-Paese di influenzare positivamente lo sviluppo del Continente».[40] Attualmente, è degna di nota la partecipazione degli Emirati Arabi Uniti al fondo multilaterale con un contributo iniziale di 25 milioni[41]. La futura intensificazione di questo rapporto triangolare è stata uno dei punti all’ordine del giorno del recente incontro fra Giorgia Meloni e la sua controparte emiratina.[42]

Infine, per quanto riguarda il potenziale apporto di altre istituzioni internazionali, all’interno del Piano sono stati inseriti quattro progetti transnazionali, aperti a vari partecipanti sia nel lato dei donatori che dei riceventi, alcuni dei quali integralmente finanziati da fondi dell’Unione Europea.[43] Tuttavia, a livello operativo rimane ancora incerta la relazione fra il Piano e i suoi obiettivi con le maggiori iniziative comunitarie nella regione, come il Global Gateway, e delineare tale rapporto con più precisione sarebbe essenziale per mobilitare finanziamenti su larga scala.[44]

Chi si occupa del Piano?

A livello istituzionale, il principale organo a cui è delegata la supervisione politica del Piano Mattei è un’apposita Cabina di Regia, composta dalle più alte cariche pubbliche competenti, come il Presidente del Consiglio o il Ministro degli Affari Esteri, ma anche rappresentati di aziende pubbliche come Cassa Depositi e Prestiti, del terzo settore e della società civile in senso lato.[45] Funzione principale di tale organo è promuovere le attività diplomatiche fra i diversi soggetti italiani e africani, consustanziando così lo spirito partecipativo del progetto. Gli sono demandati anche altri compiti, come il monitoraggio dello stato d’attuazione delle varie iniziative, l’approvazione della relazione annuale da sottoporre alle Camere o il coordinamento dei vari enti pubblici e privati coinvolti.[46] Tuttavia, le funzioni più operative sono espletate da un organo ancillare alla Cabina di Regia, la cosiddetta Struttura di Missione, sempre locata dentro Palazzo Chigi, suddivisa in quattro uffici e gestita da un coordinatore appartenente alla carriera diplomatica (al momento, si tratta del Consigliere d’Ambasciata Lorenzo Ortona)[47].

L’accentramento istituzionale all’interno delle strutture della Presidenza del Consiglio è un altro elemento che rivela l’importanza strategica che Giorgia Meloni attribuisce al tema, sottolineando l’intenso impegno personale che la Presidente del Consiglio dedica all’argomento. In ogni caso, nonostante le molte energie profuse per il lancio del progetto, una sua compiuta realizzazione dipende da moltissimi fattori, molti dei quali imprevedibili o incontrollabili. Solo il tempo potrà dirci se grazie al Piano Mattei l’Italia riuscirà a rilanciarsi come un interlocutore credibile e influente nel contesto africano oppure se il suo ruolo (e, di riflesso, quello delle istituzioni multilaterali di cui fa parte) sarà inficiato dall’azione degli attori ostili che sempre più si affastellano nel continente.

Bilancio finale

In sintesi, da una succinta analisi delle finalità e della strutturazione politico-istituzionale del Piano emergono alcuni fattori che potrebbero essere dirimenti per un suo pieno successo. Innanzitutto, l’elemento che più di tutti determinerà un’implementazione effettiva del progetto sarà la capacità del Governo Meloni di mobilitare efficacemente il Sistema-Paese nella sua interezza, soprattutto per quanto riguarda la società civile e importanti aziende private o parastatali come Eni. In tal senso, il fondo “GRAF” gestito da Cassa Depositi e Prestiti potrebbe essere lo strumento adatto per incanalare i contributi privati verso gli interventi previsti. Un altro presupposto da tenere in considerazione è il grado di coinvolgimento di soggetti che esercitano una certa proiezione regionale, siano essi stati sovrani o organizzazioni internazionali. Una compiuta partecipazione di quest’ultimi permetterebbe sia di aumentare le risorse potenziali del Piano che di accrescerne la legittimità grazie al leverage di altri soggetti. Su questo piano, va segnalata la presenza dei due fondi complementari accesi presso la BAS. Infine, per quanto riguarda la riduzione dei flussi migratori, obiettivo politicamente dirimente per la maggioranza di governo, è necessario immaginare degli interventi più incisivi, perché quelli attualmente previsti affrontano la questione solo indirettamente e difficilmente saranno risolutivi.

In conclusione, è indubbio come il Piano Mattei si configuri come un’iniziativa estremamente ambiziosa per la politica estera italiana. Nonostante il Governo cerchi di presentarlo come un progetto senza precedenti, in netto stacco con il passato, il Piano ha potenzialità di successo proprio perché si appoggia sulla consolidata tradizione diplomatica vantata dall’Italia in Africa. Infatti, il proposito di Meloni si pone come uno strumento di promozione di politiche e investimenti in storici settori-chiave per gli interessi nazionali italiani, in particolare per quanto riguarda l’approvvigionamento energetico e la gestione dei flussi migratori. Tuttavia, la sua piena attuazione non è affatto scontata e sono molteplici le sfide da affrontare, tra cui la necessità di ottenere un ampio sostegno sia da parte degli Stati riceventi che della comunità internazionale nel suo complesso, nonché il rischio di produrre risultati limitati sul fronte migratorio.

Pertanto, per garantirne il successo sarà essenziale cercare un robusto coinvolgimento del Sistema-Paese, potenziare il coordinamento con le istituzioni multilaterali, sia europee che internazionali, e sviluppare interventi più incisivi nelle aree più colpite dal fenomeno emigratorio. Qualora venisse realizzato, il Piano Mattei non solo rafforzerebbe il posizionamento strategico dell’Italia in una regione cruciale per i suoi interessi, ma rappresenterebbe anche un modello interessante e doverosamente replicabile di una nuova forma di cooperazione tra Europa e Africa. Durante una fase complessa e magmatica come quella attuale, tratteggiare modalità di collaborazione più egualitarie, promuovendo così l’ownership politico-istituzionale dei soggetti locali, potrebbe essere l’unico modo per le nazioni europee, sempre più marginali e afone, di esercitare la propria influenza in continenti emergenti e spesso pullulanti di soggetti ostili.